Boletim – Política Fiscal (2º semestre 2017)

Análise do Governo Central (dados acima da linha)

Desde o final do ano de 2014 as políticas de austeridade fiscal vêm sendo aprofundadas no Brasil, como uma estratégia de melhorar as contas do Governo Federal. Os cortes podem ser sentidos de maneira mais evidente em alguns serviços públicos disponibilizados para a população, alguns segmentos dela voltando a vivenciar uma vulnerabilidade social muito forte.

A argumentação que respaldava a profundidade do ajuste fiscal para a camada mais baixa da sociedade era a de que isso era necessário para a volta do crescimento econômico. O governo não poderia gastar mais do que arrecadava (fazendo uma simplória analogia com gestão domiciliar).

Mas o que deveríamos nos perguntar é se o projeto de sociedade que emergia era o que de fato a maioria queria para o país. Infelizmente, não é mais possível voltar no tempo, visto que até agora o custo arcado com essas politicas de austeridade não trouxe nenhum dos resultados citados anteriormente. A economia sofre para alcançar crescimento abaixo de 1%. A classe empresarial se encontra amplamente desconfiada com os rumos que o país ainda pode tomar. O baixo crescimento estimado pelas estatísticas oficiais e, além de tudo, tem como bases comparativas momentos de retração do PIB (verificados desde 2014). A dívida pública e os saldos fiscais continuam na mesma tendência de degradação, sendo que era em torno dessas duas variáveis que as promessas de melhora tinham sido feitas pelo atual governo.

Faz-se oportuno lembrar a recente revisão da “meta” de déficit primário do Governo Central aprovada em agosto de 2017, prevista para R$ 139 bilhões e ampliada para R$ 159 bilhões. Isso demostra uma dificuldade em controlar as contas públicas, que o Governo Federal espera contornar com a Reforma da Previdência, para qual ele une todas as forças para votá-la. Paralelamente, os esforços para garantir essa aprovação tem resultado em perdão de dívidas e ampliação de gastos que aprofundam as dificuldades fiscais que se quer ultrapassar. Ante o crescimento pífio da receita, a rigidez de alguns gastos e a expansão de outros no âmbito da relação espúria com o congresso, o resultado é uma explosão do déficit primário.

A análise dos dados acima da linha do período que vai de janeiro a outubro de 2017, em comparação a igual período do ano passado, respaldará muitas das afirmações levantadas até aqui, pois nela tem-se, em suma, qual foi o comportamento do saldo fiscal do Governo Central. É sempre necessário destacar que a verificação será feita em valores nominais e, em alguns casos, em valores reais (corrigidos pelo IPCA de outubro de 2017). Assim sendo, a Tabela 6.1 auxiliar na análise que se propõe fazer nessa seção.

Tendo como ponto de partida o resultado primário do Governo Central, nota-se que, no acumulado até outubro de 2017, ocorreu um déficit primário de R$ 103,24 bilhões em valores nominais, 71,0% maior do que o resultado de igual período de 2016.

Dão forma aos números expostos a receita líquida e a despesa total, sendo que o destaque recai sobre a intensificação dos gastos no período.

Tabela 6.1 – Resultado Primário do Governo Central (R$ Milhões correntes) 

 

Discriminação

           Jan –Out
             2016              2017
I. RECEITA TOTAL 1.085.980,7 1.107.916,5
I.1. Receita Administrada pela RFB 687.930,6 687.378,4
I.2. Incentivos Fiscais -10,5 -19,6
I.3. Arrecadação Líquida para o RGPS 282.764,4 295.012,7
I.4. Receitas não Administradas pela RFB 115.296,2 125.545,1
II. TRANSF. POR REPARTIÇÃO DE RECEITA 166.319,2 185.488,5
III. RECEITA LÍQUIDA (I-II) 919.661,5 922.428,1
IV. DESPESA TOTAL 980.023,6 1.025.671,3
IV.1. Despesas Obrigatórias Totais 768.874,6 836.335,3
IV.1.1 Pessoal e Encargos Sociais 201.449,5 228.888,2
IV.1.2. Benefícios Previdenciários 406.660,0 450.233,3
IV.1.3. Outras Desp. Obrigatórias 160.765,2 157.213,8
IV.2. Despesas Discricionárias 211.149,0 189.336,0
V. RESULTADO PRIMÁRIO GOVERNO CENTRAL (III-IV) -60.362,1 -103.243,2
V.1. Tesouro Nacional 64.206,2 52.592,3
V.2. Previdência Social -123.895,6 -155.220,6
V.3. Banco Central -672,6 -614,9
VI. RESULTADO PRIMÁRIO/PIB (%) -1,2 -1,9

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional.

Sobre a receita líquida (receita total descontada as transferências para os governos estaduais e municipais), o que a Tabela 6.1 evidencia é uma ínfima melhora de 0,3% nos valores nominais, alcançando R$ 922,43 bilhões. O destaque positivo do desdobramento dessa conta fica a cargo da receita não administrada pela Receita Federal do Brasil (RFB), a qual teve um acréscimo de 8,9%, enquanto a parte negativa fica por conta da receita administrada pela (RFB), com uma pequena retração nos valores nominais.

A melhora da receita não administrada pela RFB está de acordo com a arrecadação favorável da cota parte de compensações financeiras explicada pela maior utilização dos recursos petrolíferos. A partir disso tem-se que, de janeiro a outubro de 2016, o montante recolhido nessa fonte foi de R$ 19,60 bilhões, enquanto o mesmo hiato temporal de 2017 ela chegou a R$ 32,13 bilhões.

O mau desempenho da arrecadação administrada pela RFB, apesar de não ser alarmante, provoca uma surpresa àqueles que acompanham os dados acima da linha. Desde a mudança na metodologia de divulgação desses dados pela Secretaria do Tesouro Nacional, em 2016, não se observava tal movimento. Uma argumentação para explicar tal piora parte da verificação de algumas contas em valores reais, como o Imposto de Renda que apresentou queda de 3,5%. Ela foi puxada principalmente pelo imposto sobre pessoa jurídica, passando de R$ 125,38 bilhões, nos primeiros dez meses de 2016, para R$ 105,47 bilhões, no mesmo período de 2017.

Esse movimento ainda é consequência do nível de atividade brasileiro, que trava uma dura batalha para voltar ao crescimento econômico ainda, tendo em vista a baixa confiança da camada empresarial. Tal afirmação é potencializada quando se verifica outra fonte de tributação que tem relação com a produção das empresas, a Contribuição Sobre Lucro Líquido, que recuou 1,2%.

Do lado das despesas o que se tem é uma elevação nominal de 4,6%, superior a da receita líquida, indicando o motivo de tal déficit no resultado primário do Governo Central. Como é de se esperar, a parte da despesa total obrigatória aumentou em R$ 45,58 bilhões, de janeiro a outubro de 2016 para janeiro a outubro de 2017. Destaque para Pessoal e Encargos Sociais e os Benefícios Previdenciários, acrescidos em 13,6% e 10,7%, respectivamente. O aumento desse tipo de despesa indicada está em consonância com a tendência de elevação da massa de aposentados. Complementa o que foi exposto os pagamentos antecipados de parte dessas despesas no terceiro bimestre de 2017, num total de cerca R$ 18 bilhões.

Não obstante, nos gastos em que o Executivo detém margem para aplicar os cortes eles têm sido realizados. As Despesas Discricionárias, que, como se observa na Tabela 6.1, acumulavam R$ 189,34 bilhões até outubro de 2017, apresentaram uma queda de 10,3% em comparação a igual período de 2016. É justamente nesse tipo de despesa que estão congregados os gastos com os Ministérios da Educação e da Saúde e com o Programa de Aceleração do Crescimento, por exemplo.

A mais surpreendente das reduções diz respeito ao Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) com corte de 38,6% frente ao ano passado, somando R$ 17,77 bilhões até outubro de 2017. Desde seu nascimento em 2007, o PAC foi de grande importância na melhoria da infraestrutura e no âmbito social. Além de viabilizar a execução do Programa Minha Casa, Minha Vida teve um papel muito importante na geração de renda e de emprego internamente, diante de um ambiente de crise financeira internacional (2008/09).

Uma outra redução a ser destacada é a dos gastos com Ministério da Educação, que foi de R$ 26,85 bilhões para R$ 24,18 bilhões. Verificando a quantidade de recursos disponibilizada para a manutenção do MEC fica percebível porque tantas Universidades Federais brasileiras passam por dificuldades para manterem suas atividades.

Infelizmente, as sinalizações que partem do Governo Federal em relação ao âmbito fiscal e orçamentário do Brasil não parecem direcionar para melhorias, tanto no sentido de equilibrar as contas públicas quanto no de manter as áreas sociais. Corrobora essa situação a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) de 2018, aprovada em julho de 2017, e o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2018, apresentado em setembro de 2017.

Sobre a LDO 2018, as “metas” fiscais para os anos subsequentes, 2018, 2019 e 2020, não trazem nada de diferente do que está sendo comum há alguns anos, déficits, respectivamente de R$ 159 bilhões, R$ 159 bilhões e R$ 65 bilhões. O PLOA, que ainda está em vias de aprovação, traz como ponto a se destacar o gasto direcionado para Pessoal e Encargos Sociais. A contratação de servidores tem como objetivo apenas repor as vagas que serão disponibilizadas pela aposentadoria de alguns trabalhadores.

Como forma de finalizar, cabe destacar dois fatores importantes sobre o que foi argumentado. Primeiro, as estimativas da equipe econômica do Poder Executivo nacional tem como parâmetro a volta ao crescimento econômico a partir do ano que vem, questão essencial para melhorar o desempenho da arrecadação. Segundo, o teto de gastos já está vigorando, sendo que ele será baseado no gasto deste ano acrescido do IPCA.

A partir desses dois pontos, pode-se levantar argumentações importantes. Para se adequar ao teto dos gastos, o governo pretende diminuir drasticamente os gastos com Pessoal e Encargos Sociais no ano de 2018. A comparação do Anexo V da LOA de 2017 com o do PLOA de 2018 evidencia tal afirmação. O montante de recurso direcionado ao provimento, admissão ou contratação, em 2017, era previsto em R$ 1,07 bilhão, já incluindo também a contratação de serviços terceirizados. Para o próximo ano a quantidade de recursos planejada para o gasto caiu em mais da metade, previsão de R$ 406,18 milhões. A melhora do cenário econômico não seria apenas uma questão de auferir resultados entre 1% e 2% como previsto na LDO, mas de alcançar meios sustentáveis, sendo uma delas a volta da confiança dos empresários.

Setor Público Consolidado (dados abaixo da linha)

Os indicadores fiscais do Setor Público Consolidado (SPC) mensuram a evolução das finanças públicas no país e permitem avaliar o desempenho fiscal do governo no seu conjunto. Eles abrangem todos os níveis de governo, isto é, correspondem ao governo central, governos subnacionais e as empresas estatais (desconsiderando Eletrobrás e Petrobrás). Envolvem o conceito “abaixo da linha”, apurado pelo Banco Central do Brasil, o qual analisa o resultado fiscal pela ótica do financiamento, ou seja, através da variação do estoque da dívida líquida.

A Necessidade de Financiamento do Setor Público Nominal, no acumulado de janeiro a outubro de 2017, incorreu em um déficit de R$ 415,73 bilhões (7,70% do PIB), contra um déficit nominal de R$ 377,15 bilhões (7,34% do PIB) no mesmo período de 2016. O Governo Central apresentou um déficit de R$ 384,66 bilhões (7,12% do PIB) em 2017 contra R$ 308,71 bilhões (6,01%), um aumento de 1,11% do PIB se comparado a 2016. Já os governos regionais, nesse mesmo período, obtiveram um déficit de R$ 26,94 bilhões, em 2017, contra R$ 62,92 bilhões, em 2016.

De acordo com o BACEN, a Necessidade de Financiamento do Setor Público Primária, no acumulado de janeiro a outubro de 2017, indicou um déficit de R$ 77,35 bilhões (1,43% do PIB), contra um déficit de R$ 45,91 bilhões (0,89% do PIB) no mesmo período de 2016. O Governo Central apresentou um déficit primário de R$ 95,90 bilhões (1,78% do PIB), contra um déficit de R$ 55,34 bilhões (1,08% do PIB) em 2016. Tal resultado é considerável, haja vista as políticas de ajuste adotadas pelo governo Temer. Já os governos regionais, nesse mesmo período, obtiveram superávits primários de R$ 17,97 bilhões, em 2017, contra R$ 10,31 bilhões, em 2016. No acumulado em 2017, as empresas estatais tiveram um superávit primário de R$ 1,44 bilhão.

As despesas com juros nominais para o SPC, em 2017, no acumulado de janeiro a outubro, foram de R$ 338,37 bilhões (6,27% do PIB), valor bem expressivo, tendo se alterado pouco se comparadas a igual período de 2016, quando alcançaram R$ 331,23 bilhões (6,45% do PIB). Desse montante o Governo Federal contribuiu com a maior parcela para esse aumento com R$ 322,88 bilhões (5,98% do PIB), e R$ 261,12 bilhões (5,08% do PIB) no mesmo período em 2016. Os governos regionais tiveram, por sua vez, uma redução significativa nas despesas com juros: de R$ 73,24 bilhões (1,43% do PIB) em agosto de 2016 para R$ 44,91 bilhões (0,83% do PIB) em agosto de 2017.

A elevação das despesas com juros só não foi mais expressiva devido à redução da taxa média de juros da DLSP em 2017, comparada ao mesmo período em 2016 (taxa de juros implícita). Acumulada de janeiro a outubro essa taxa se encontra em 11,6%, no mesmo período do ano anterior era de 14,7%.

Tabela 6.2 – Necessidades de Financiamento do Setor Público Consolidado (R$ milhões/PIB)

Discriminação 2016 2016 2017 2017
Fluxos

Jan – Ago

 % PIB  Fluxos

Jan – Ago

% PIB        
I. Resultado Primário 45.912 0,89 77.352 1,43
I.1. Governo Central 55.348 1,07 95.908 1,78
I.2. Governos Estaduais -9.814 -0,19 -14.075 -0,26
I.2. Governos Municipais -497 -0,01 -3.896 -0,07
I.3. Empresas Estatais 875 0,02 -585 -0,01
II. Juros Nominais 331.238 6,42 338.378 6,27
II.1. Governo Central 253.364 4,91 288.752 5,35
I.2. Governos Estaduais 65.347 1,27 40.916 0,76
I.2. Governos Municipais 7.893 0,15 4.002 0,07
II.3. Empresas Estatais 4.634 0,09 4.708 0,09
III. Resultado Nominal 377.151 7.3 415.730 7.7
III.1. Governo Central 308.713 5,98 384.660 7,12
I.2. Governos Estaduais 55.533 1,08 26.841 0,5
I.2. Governos Municipais 7.396 0,14 106 0,001
III.3. Empresas Estatais 5.509 0,11 4.123 0,08

(+) déficit (-) superávit
Fonte: BCB – Notas para a imprensa de Outubro de 2017.

 

A Dívida Líquida do Setor Público Consolidado (DLSP) tem apresentado um crescimento contínuo. Em outubro 2017, atingiu R$ 3,29 trilhões (50,7% do PIB), valor 4,3% maior do que os R$ 2,92 trilhões (46,4% do PIB), em janeiro de 2017. O Governo Central também aumentou em 4,3% a sua dívida líquida, atingindo R$ 2,48 trilhões (38,1% do PIB) em outubro de 2017, contra R$ 2,13 trilhões (33,8% do PIB) em janeiro deste ano. Os Governos Regionais, entretanto, apresentaram um aumento de R$ 21,08 bilhões em sua dívida líquida, embora houvesse uma redução em relação ao PIB, alcançaram R$ 759,80 bilhões (11,6% do PIB) em outubro de 2017, contra R$ 738,72 bilhões (11,7% do PIB) em janeiro de 2017. Essa redução explica-se pelos impactos da renegociação da dívida dos estados e municípios com a União, com alívio financeiro por determinados períodos.

A elevação expressiva da DLSP se deve ao crescimento da Dívida Interna Líquida que atingiu R$ 4,29 trilhões (66,05% do PIB), em outubro de 2017, valor muito maior do que o patamar alcançado em janeiro de 2017, R$ 3,86 trilhões (61,3% do PIB). Já a dívida externa líquida, negativa desde meados dos 2000, atingiu, em outubro de 2017, -R$ 994,40 bilhões (15,3% do PIB), contra -R$ 939,4 bilhões (14,9% do PIB), em janeiro de 2017.

A Dívida Bruta do Governo Geral, que abrange o Governo Federal, Governos Estaduais e os Governos Municipais, alcançou R$ 4,83 trilhões (74,4 % do PIB), em outubro de 2017, bem acima do que apresentou em agosto de 2016, com R$ 4,33 trilhões (70,3% do PIB).

 

Tabela 6.3 – Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) (em milhões R$)

 

2016   2017  
Discriminação Dez/Saldo %PIB Out/Saldo %PIB
Dívida Líquida Total 2.892.913 46,16 3.298.565 50,7
Governo Central 2.090.134 33,35 2.480.655 38,1
Governos Estaduais 588.420 9,4 698.718 10,7
Governos Municipais 50.748 0,8 61.084 0,9
Empresas Estatais 58.277 0,8 58.109 0,9
Dívida Interna Líquida 3.856.985 61,54 4.292.969 66,0
Dívida Externa Líquida -964.071 -15,4 -994.405 -15,3

(+) déficit (-) superávit
Fonte: BCB – Notas para a imprensa de Outubro de 2017.

 

Dívida Mobiliária Federal

A dívida mobiliária federal é um elemento essencial para análise da dívida pública do país. A Auditoria da Dívida Cidadã considera que a dívida mobiliária a ser avaliada, com impactos em termos de despesas financeiras, é o total de títulos emitidos. Segundo esse critério, ela se compõe dos diferentes títulos emitidos pelo Tesouro Nacional, parcela destinada ao mercado (especialmente NTNs, LTNs e LFTs) e parcela mantida na carteira do Banco Central (BC).

Por outro lado, no critério usual, a dívida mobiliária federal interna fora do Banco Central, avaliada pela posição de carteira, totalizou R$ 3,31 trilhões (50,9% do PIB) e o endividamento em títulos para operações compromissadas do Banco Central 25,9% do PIB.

Os custos e prazos dos títulos emitidos pelo tesouro estão associados às flutuações da taxa básica de juros, dos índices de inflação, da taxa de câmbio e das expectativas associadas aos títulos pré-fixados.

Em outubro de 2017, a estrutura de vencimento da dívida mobiliária em mercado, com vencimento nesse ano, foi de 0,003% do total; 14,7% do total, com vencimento em 2018; e 85,3% do total vencendo a partir de janeiro de 2019.

 

Tabela 6.4 – Títulos Públicos Federais, operações de mercado aberto

(R$ milhões/%)

Discriminação dez/16 jan/17 out/17
Dívida Total (R$ bilhões)     4.012 804      4.061.291      4.422.994
Indexadores (%)
Over/Selic sem Swap 21,6 22,0 24,1
Over/Selic com Swap 19,5 20,0 22,4
Câmbio sem Swap 0,4 0,4 0,3
Câmbio com Swap 2,5 2,4 2,1
Prefixado 27,4 24,8 26,4
TR 0,3 0,3 0,2
Índice de preços 24,7 24,9 23,1
Oper. De Merc. Aberto 25,6 27,6 25,9

Fonte: BCB – Notas para a imprensa de Outubro de 2017.

 

A remuneração dos títulos prefixados elevou-se 9,54%, entre janeiro de outubro de 2017. A remuneração dos títulos de índice de preços teve uma queda de 7,22%, entre janeiro e outubro de 2017. Na remuneração dos títulos indexados ao câmbio, com swap houve uma queda de 4,16% e sem swap permaneceu relativamente estável em relação a janeiro.

 

Tabela 6.5 – Perfil dos Títulos Públicos Federais Emitidos pelo Tesouro Nacional

(R$ milhões e %)

Discriminação dez/15 dez/16 jan/17 out/17
Títulos emitidos 3.936.681 4.509.262 4.510.876 4.950.444
Carteira do BACEN 1.286.515 1.522.848 1.572.321 1.639.000
LTN  764.479  718.196  697.898  802.704
LFT  626.192  868.480  895.301 1.076.837
NTN 1.229.620 1.364.306 1.309.185 1.397.742
Div. Securitizada  7.693  8.391  8.115  7.745
CFT/CTN  19.711  24.823  25.842  24.484
TODA  2.472  2.218  2.214  1.931
Total fora do BACEN 2.650.165 2.986.415 2.938.555 3.311.443
% do PIB 44,2 47,7 46,6 50,9

Fonte: BCB – Notas para a imprensa de Outubro de 2017.

 

Em outubro deste ano, o Banco Central tomou recursos por meio de leilões de venda de títulos com compromisso de recompra em três e em seis meses. Nas operações de três meses, foram vendidas LTN, NTN-B e NTN-F, nos percentuais de 36,1%, 32,1% e 31,8%, respectivamente. Quanto às operações de seis meses, liquidadas no mês, foram vendidas NTN-F, NTN-B e LTN, nos percentuais de 53,3%, 24,6% e 22,0%, respectivamente. Naquele mês o Banco Central não realizou leilões de swap cambial.

As Letras do Tesouro Nacional (LTNs) são títulos pré-fixados de baixa volatilidade. A LTN de vencimento em 1º/10/2019 foi o título mais transacionado nessa modalidade, registrando, em agosto, 35,8% do total das suas operações definitivas.